Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sich in seinem jüngsten Jahresgutachten kritisch mit der Arbeitsmarktpolitik für die neuen Bundesländer auseinandergesetzt. Der Errichtung eines flächendeckenden Netzes von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Beschäftigungsgesellschaften wird darin eine klare Absage erteilt. Nach Auffassung des Rates müssen die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik zur Flankierung des Umstellungsprozesses in den neuen Bundesländern so dosiert eingesetzt werden, dass sie den Neuaufbau fördern und nicht behindern. Was ist von dieser kritischen Bewertung des Sachverständigenrates zu halten?
Kurzarbeitergeld, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Beschäftigungsgesellschaften können zweifellos für einen vorübergehenden Zeitraum wichtige Instrumente sein, um den enormen wirtschaftlichen Strukturwandel in den neuen Bundesländern sozial zu flankieren. Den von Arbeitslosigkeit bedrohten Arbeitnehmern wird dadurch geholfen, den Weg in eine neue Beschäftigung zu finden, Kontakt zur Arbeitswelt und Arbeitsmotivation zu wahren sowie die eigene berufliche Qualifikation zu verbessern.
- Durch die Zahlung von Kurzarbeitergeld wird es den ostdeutschen Unternehmen ermöglicht, die mit der unabdingbaren Strukturanpassung verbundenen Arbeitsausfälle abzufangen und eine noch größere Zahl von Entlassungen der Arbeitnehmer in die Arbeitslosigkeit zu vermeiden.
- Im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik können Beschäftigungsmöglichkeiten durch die öffentliche Hand finanziert werden, um für arbeitslose Arbeitnehmer zeitweise Arbeitsplätze zur Verfügung zu stellen und gleichzeitig wichtige Sanierungs- und Aufbauarbeiten durchzuführen.
- Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften stellen unter bestimmten Bedingungen eine Möglichkeit dar, in strukturschwachen Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit eine Beschäftigungsbrücke für diejenigen Menschen zu organisieren, die im Zuge von Unternehmenssanierungen ihren Arbeitsplatz verlieren.
Dem Sachverständigenrat ist aber voll zuzustimmen, dass diese Instrumente den wirtschaftlichen Aufholprozess in den neuen Bundesländern nicht behindern dürfen. Niemandem ist damit gedient, wenn einerseits das Entstehen selbständiger Existenzen massiv gefördert wird, gleichzeitig aber die Schaffung selbsttragender Arbeitsplätze im privaten Sektor durch staatlich subventionierte Beschäftigung bzw. Nichtbeschäftigung im Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Beschäftigungsgesellschaften und Kurzarbeit behindert wird oder falsche wirtschaftspolitische Signale gesetzt werden.
- Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die im Rahmen von AB-Maßnahmen oder Beschäftigungsgesellschaften abgewickelten Arbeiten von privaten Unternehmen durchführbar sind, die aber nicht mit Gesellschaften konkurrieren können, deren Löhne nicht am Markt erwirtschaftet werden müssen, sondern weitgehend aus öffentlichen Kassen kommen.
- Dieser Effekt kann noch verstärkt werden, wenn Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nur mit erheblichen Sachaufwendungen durchführbar sind, für die es Zuschüsse von der Bundesanstalt für Arbeit gibt, wodurch die Markteintrittschancen für konkurrierende private Anbieter weiter verringert werden.
Eine immer stärkere Ausweitung von AB-Maßnahmen stellt außerdem für viele Kommunen in den neuen Ländern einen verführerischen Anreiz dar, Aufträge nicht mehr regulär an private Unternehmen zu vergeben, sondern kostengünstiger über ABM abzuwickeln. Auf diesem Weg können die eigenen kommunalen Ressourcen geschont werden. - Auf die Privatisierung von Unternehmen wirkt sich schließlich die nach wie vor in vielen Betrieben gebräuchliche Praxis aus, überzählige Arbeitskräfte als Kurzarbeiter möglichst lange in Beschäftigungsverhältnissen zu halten, ohne hinreichende Gewähr dafür zu haben, dass die Arbeitsplätze tatsächlich erhalten bleiben können. Dies hat zur Folge, dass der Erwerber des Unternehmens die Last des endgültigen Personalabbaus zu tragen hat.
Die Arbeitsmarktprobleme in den neuen Bundesländern lassen sich nicht lösen, wenn die Höhe des gezahlten Lohnes in AB-Maßnahmen oder Beschäftigungsgesellschaften die notwendige Eigeninitiative der Arbeitnehmer zur Suche eines neuen Arbeitsplatzes behindert. Solange in diesen Bereichen die für normale Arbeitsverhältnisse geltenden Tariflöhne zu zahlen sind, bringt ein Arbeitsplatzwechsel in der Regel keinen Verdienstzuwachs, bei einem Wechsel in einen anderen Tarifbereich eventuell sogar eine Einbuße, in aller Regel aber eine härtere Arbeitsbelastung. Hierauf hat der Sachverständigenrat zu Recht hingewiesen.
Lähmung der Privatinitiative
Es kann auch nicht Sinn von Maßnahmen zur sozialen Flankierung des wirtschaftlichen Anpassungsprozesses in den neuen Bundesländern sein, für ein möglichst dichtes Netz öffentlich subventionierter Beschäftigung zu sorgen. Arbeitnehmer und Wirtschaft dürfen sich nicht an den staatlich subventionierten Arbeitsplatzerhalt gewöhnen, wie dies in 40 Jahren Sozialismus üblich war. Anstatt beschäftigt zu sein, muss es oberstes Ziel für die Arbeitnehmer sein, eine rentable Arbeit zu finden.
Es besteht schließlich die Gefahr, dass mit zunehmender staatlicher Organisation von „Beschäftigung“ die Tarifpartner mehr und mehr nicht selbst die Auswirkungen ihrer lohnpolitischen Vereinbarungen zu tragen haben. Die Folge wäre ein gefährlicher Wettlauf aus wirtschaftlich nicht zu verantwortenden Lohnabschlüssen und dem immer größer werdenden staatlichen Sektor.
Um in Zukunft eine Zementierung bestehender Wirtschaftsstrukturen zu vermeiden und die dringend notwendigen strukturellen Veränderungen zu erleichtern, muss das vorhandene Instrumentarium im Bereich von ABM, Kurzarbeit und Beschäftigungsgesellschaften kritisch durchforstet werden. Es sollte daran gedacht werden, bis zum Frühjahr/Sommer 1992 - wenn also die üblichen jahreszeitbedingten Arbeitsmarktbelastungen ausklingen - eine Reihe von flexibilitätsfördernden Änderungen vorzunehmen.
Es muss nach Anreizen gesucht werden, die den Arbeitnehmern den Wechsel aus Beschäftigungsgesellschaften oder AB-Maßnahmen in reguläre Arbeitsplätze erleichtern. Dabei ist dem Sachverständigenrat zuzustimmen, dass es für die Tarifpartner kein Tabu sein darf, für diese Bereiche tarifliche Sonderregelungen festzulegen. Die Gewerkschaften müssen erkennen, dass es für das Gelingen des Gemeinschaftswerkes „Aufschwung Ost“ nicht ausreicht, immer nur Hilfen beim Staat einklagen zu wollen. Es gilt auch der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Beschäftigung im Rahmen einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme - so jedenfalls der Rat - eher den Charakter einer Sozialleistung als eines regulären Arbeitsverhältnisses hat. Nur wenn die Entlohnung unter dem normalen Arbeitsentgelt liegt, besteht ein ausreichender Anreiz, aus Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder Beschäftigungsgesellschaften in eine produktive Tätigkeit zu wechseln.
Auch Kurzarbeiter sind aufgrund von großzügigen Regelungen oft nicht bereit, in reguläre Arbeitsplätze überzuwechseln. Die aus der Not der Stunde geborene Sonderregelung für Kurzarbeit in den neuen Bundesländern sollte daher auslaufen und nicht (wie vom Bundesrat gefordert) bis Ende 1992 verlängert werden. Dies gilt insbesondere für diejenigen Fälle, bei denen nicht gesichert ist, dass die Arbeitsplätze der vom Arbeitsausfall Betroffenen nach Auslaufen der Kurzarbeit auch tatsächlich erhalten bleiben.
Generell muss vermieden werden, dass die Politik Arbeitnehmer in ABM und Beschäftigungsgesellschaften festhält, während Handwerker und Investoren ihren Fachkräftebedarf nicht befriedigen können. Immerhin fehlen nach Schätzung des Deutschen Handwerks in Ostdeutschland etwa 30 000 bis 40 000 Fachkräfte. Deshalb kann eine weitere Ausweitung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht in Frage kommen. Vielmehr muss mit fortschreitender wirtschaftlicher Belebung in den neuen Bundesländern an einen schrittweisen Abbau dieses Instruments herangegangen werden.
Im Rahmen eines verringerten Einsatzes müsste an eine stärkere branchenspezifische und regionale Konzentration der AB-Mittel und an eine weitere Verkürzung der Laufzeit gedacht werden. Erwägenswert ist auch der Vorschlag des Sachverständigenrates, AB-Maßnahmen auf Teilzeitbeschäftigung zu begrenzen und für die verbleibende Zeit Qualifizierungsmaßnahmen anzubieten. Dies wäre wünschenswert, da es in den neuen Bundesländern trotz hoher Arbeitslosigkeit vielfach Mangel an Arbeitskräften mit speziellen Kenntnissen und Fähigkeiten gibt.
Auch Beschäftigungsgesellschaften können weder eine Dauerlösung sein, noch kann damit flächendeckend das Arbeitsmarktproblem in den neuen Bundesländern gelöst werden. Derartige Gesellschaften sollten deshalb von vornherein zeitlich befristet werden, um den notwendigen Strukturwandel nicht zu behindern und eine Dauersubventionierung durch den Staat zu vermeiden.
Eine klare Absage ist schließlich allen Forderungen zu erteilen, eine staatliche Lohnsubventionierung über den arbeitsmarktpolitischen Bereich hinaus auch auf normale Arbeitsverhältnisse auszudehnen, um die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Unternehmen zu verbessern bzw. die Lohnunterschiede zwischen West- und Ostdeutschland zu verringern. Mit derartigen Arbeitsplatzzuschüssen würde der Staat wirtschaftspolitisch nicht tragbare Tarifabschlüsse fördern, die Tarifpartner vollständig aus ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung entlassen und die öffentlichen Haushalte in einem nicht mehr zu vertretenden Maße belasten.
Durch Lohnsubventionen würde der Strukturwandel der ostdeutschen Wirtschaft behindert und der in vielen Betrieben unabdingbare Abbau des überhöhten Personalbestandes unterbleiben. Für die betroffenen Arbeitnehmer wäre eine Scheinsicherheit geschaffen, die auf mittlere Sicht - wenn also die Unternehmen aus eigener Kraft und im vollen Wettbewerb die von ihnen gezahlten Löhne erwirtschaften müssen - nicht eingehalten werden kann.
Fazit: Gelingt ein allmählicher Kurswechsel in den Bereichen ABM, Beschäftigungsgesellschaften und Kurzarbeitergeld nicht, käme es gar zu einer staatlichen Subventionierung der Löhne in den neuen Bundesländern, dann bestünde die Gefahr, dass wir die Beschäftigungsillusionen des Sozialismus lediglich durch andere ersetzen, dass wir die privatwirtschaftlichen Kräfte in den neuen Bundesländern lähmen und die finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Hand überfordern. Dies gilt es zu vermeiden.